L'OTAN est un enfant survivant de la guerre froide progressivement installée dans les années 46 - 47. En mars 1947, le président Truman avait annoncé sa volonté de venir en aide aux pays « libres » menacés par la « subversion », en l'occurrence la Grèce et la Turquie. En septembre de la même année, lors de la création du Kominform, les Soviétiques lui avaient répondu en proclamant la théorie des deux camps, le camp « impérialiste », dirigé par les Etats-Unis, et le camp « démocratique », rassemblé derrière l'Union soviétique.
C'est dans ce contexte que l'Alliance atlantique fut signée le 4 avril 1949 par 12 pays. Pour ses promoteurs, il s'agissait de garantir que, contrairement à ce qui s'était passé au cours des deux guerres mondiales, les Etats-Unis soient physiquement présents sur le sol européen dès le déclenchement d'un éventuel troisième conflit. Les architectes du « containment » (G. Kennan, P. Nitze, D. Acheson) considéraient en effet que les Etats-Unis avaient gravement pâti de leur engagement tardif, en 1917 et en 1941. Les politiques ouest-européens qui avaient été à l'origine de la fondation de l'UEO en mars 1948 partageaient ce point de vue. Il s'agissait donc d'un changement majeur de politique : la nouvelle ligne de front devenait la « menace » soviétique et les Etats-Unis devaient prendre la tête de cette nouvelle alliance. La Grande Alliance de l'époque rooseveltienne fut donc ainsi rompue. Ce changement de ligne correspondait pour une part à une réponse à l'intransigeance soviétique sur les questions de sécurité en Europe (question allemande et reconnaissance des nouveaux régimes est-européens), mais aussi à un retour des élites américaines à des convictions anti-soviétiques datant de 1917, dont Truman était un digne représentant.
L'alliance ainsi conclue était absolument inédite en temps de paix. Elle couvrait l'ensemble nord-américain, l'océan atlantique et une grande partie de l'Europe occidentale. Avec la création par l'URSS de l'organisation du Traité de Varsovie et le réarmement allemand en 1955, on assista à la division militaro-stratégique du vieux continent en deux systèmes clairement délimités géographiquement et idéologiquement, chacune des deux coalitions fortement armées adoptant une posture hautement offensive. Peu de temps après la signature de l'Alliance atlantique éclata la guerre de Corée, qui fut largement considérée à l'Ouest comme une répétition générale de ce qui pourrait advenir en Centre-Europe. On assista donc au développement rapide d'une double structure politique et militaire. La structure politique, administrative et parlementaire était et reste coiffée par un secrétaire général issu d'un pays européen. La structure militaire est chapeautée par le Conseil militaire où siègent les états membres (12 à l'origine, 28 aujourd'hui depuis l'adhésion de l'Albanie et de la Croatie), mais son commandement opérationnel, le SACEUR, est toujours exercé par le commandant en chef des forces américaines en Europe. La subordination de l'OTAN aux intérêts principaux de la politique américaine a donc été immédiate. Quant à l'instrumentalisation constante du thème de la « menace »soviétique, elle a été un puissant moyen pour obtenir l'alignement des alliés européens en même temps qu'un facteur déterminant de la course aux armements.
Parallèlement au développement de ces structures, la doctrine militaire de l'OTAN s'est rapidement nucléarisée. Lors du sommet d'Athènes en 1967 fut adoptée la doctrine dite de riposte graduée formulée dès 1962 par le secrétaire à la Défense Robert Mac Namara. En fait, les stratèges de l'Alliance avaient accepté l'idée qu'une guerre nucléaire limitée puisse être circonscrite à l'Europe. L'Europe n'était plus à leurs yeux qu'un « théâtre » où devaient être franchis les premiers pas de l'escalade nucléaire. Ces vues quelques peu aventureuses reposaient sur la conviction qui a perduré tout au long de la guerre froide selon laquelle les défenses de l'OTAN ne pourraient pas résister à une poussée conventionnelle soviétique. C'est notamment le refus français de la riposte graduée et de la guerre nucléaire limitée qui poussa en 1966 le général de Gaulle à faire sortir la France des organismes militaires intégrés.
L'Otan traversa alors une crise profonde, à la fois politique et militaire, l'OTAN se trouvant ainsi privée de son « arrière »stratégique. Les stratèges de l'OTAN furent ainsi conduits à rechercher les moyens de porter la guerre le plus à l'Est possible dès la phase initiale d'un conflit.
Depuis sa création, l'histoire de l'OTAN fut marquée par des périodes de tensions internationales très vives. En tant que telle, l'Otan a rarement contribué à l'apaisement de ces tensions, mais a souvent fait beaucoup pour les exacerber. Ce fut le cas lors du réarmement allemand, ainsi que lors de la « double décision » de décembre 1979 sur les euromissiles et lors de l'adoption du concept « FOFA » pour les opérations aéroterrestres au début des années 80. Il en résulta que l'année 1983 fut certainement l'année à plus haut risque de toute la guerre froide. Il en va de même du feu vert donné par le sommet de Bucarest aux plans américains d'installation de systèmes anti-missiles en Pologne et en république tchèque. En revanche, l'OTAN joua sa partition dans la fin de la guerre froide lorsqu'à la réunion de Londres en juillet 1990 elle renonça à la doctrine de riposte graduée et cessa de considérer l'Union soviétique comme une menace.
Avec la fin de la guerre froide, la disparition de l'Union soviétique et le recul spectaculaire de la frontière russe en Europe, au tournant des années 90, aucune des bases sur lesquelles l'OTAN s'était édifiée n'existait plus. Elle avait perdu sa fonction en tant qu'alliance militaire stratégique défensive. La dissolution du Traité de Varsovie en 1991 aurait dû entraîner celle de l'OTAN également. Mais il n'en fut pas ainsi. Les dirigeants occidentaux, se considérant comme les vainqueurs de la guerre froide, ne purent se résoudre à envisager la disparition de l'alliance victorieuse. Il n'y eut alors au sein de l'OTAN aucune réflexion sur les buts de l'alliance dans ce nouveau contexte ni aucun réexamen des orientations stratégiques. On observe que l'alliance a cependant évolué dans deux directions principales.
Premièrement, l'OTAN a montré une véritable boulimie de nouveaux territoires toujours plus à l'Est. Très vite, elle a créé des antichambres multiples pour faire patienter les états candidats, d'abord le COCONA, puis le Partenariat pour la paix, aujourd'hui le MAP. Elle a peu à peu absorbé tous les anciens pays du Traité de Varsovie et a même, dans le cas des trois républiques baltes, intégré d'anciens territoires ayant appartenu à l'Union soviétique elle-même. Ce faisant, les Etats-Unis et l'OTAN ont violé la parole donné par le secrétaire d'Etat James Baker en 1990, lorsqu'il avait promis à M. Gorbatchev que l'OTAN ne s'étendrait pas à l'Est. La nouvelle Russie a tendance à voir dans ce manquement une sorte de retour à la politique de « cordon sanitaire » des années 20. Dans l'esprit des responsables américains, il est clair que l'alliance a vocation à aller de l'Islande aux rives de la Caspienne. Ils soutiennent l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne car dans cette hypothèse les deux cartes de l'Union et de l'OTAN coïncideraient presque parfaitement. Pourtant, lors du sommet de Bucarest début avril 2008, l'administration américaine n'a pu obtenir le feu vert des alliés à l'adhésion de l'Ukraine et de la Géorgie. Il s'agit là pour la diplomatie américaine d'un échec provisoire puisque la question a été reportée à 2009. C'est quand même pour l'administration Bush un revers d'autant plus notable qu'elle avait beaucoup investi dans l'adhésion de ces deux pays.
En second lieu, l'OTAN a manifesté depuis 1994 des tendances de plus en plus prononcées à l'interventionnisme tous azimuts, hors de la zone qui lui était originellement dédiée. C'est ce qu'on appelle parfois « l'OTAN globale », vouée à jouer un rôle de gendarme non dans toutes les affaires du monde, mais dans certaines crises jugées prioritaires du point de vue de la politique extérieure américaine. L'OTAN a mis au service de ce nouvel interventionnisme sa capacité sans égale à gérer de grandes coalitions multinationales complexes. Les interventions balkaniques ont marqué une étape décisive dans la redéfinition stratégique des fonctions de l'OTAN après la guerre froide. Dès févier 1994, elle est intervenue directement dans les conflits yougoslaves en bombardant les positions d'artillerie lourde serbe autour de Sarajevo, sur la base d'une incapacité de l'Onu à les gérer et avec une certaine volonté de se substituer à l'organisation internationale. Après les accords de Dayton de décembre 1995, l'OTAN a mis en place en Bosnie une force permanente lourdement équipée de 60 000 hommes, l'IFOR devenue plus tard la SFOR afin de remplacer la FORPRONU. En avril 1999, pour la première fois de son histoire, l'OTAN est entrée en guerre contre un état souverain en prenant partie contre la Yougoslavie dans le conflit kosovar. Elle répondait ainsi au désir qu'avait l'UCK d'internationaliser le conflit. La légitimité de cette intervention a été fortement contestée, la Yougoslavie n'ayant agressé aucun des états membres. Au cours de cette guerre, l'OTAN a eu l'occasion de tester l'évolution technologique vers les armes dites intelligentes en cours depuis le milieu des années 70. Ces armes ne firent pas totalement leurs preuves. Les pertes de l'armée serbe furent assez faibles au regard des moyens engagés contre elle. En revanche, la campagne aérienne de l'OTAN fut émaillée de nombreux « dommages collatéraux » et de nombreuses « bavures » aux dépens des populations civiles. Finalement, les trois semaines de combat prévues par le SACEUR le général Wesley Clark devinrent trois mois et l'OTAN n'osa pas passer à une offensive terrestre. Ce fut une sage décision qui lui évita l'enlisement dans la région. Au final, il fallut bien réintégrer le cadre de l'ONU en faisant avaliser les accords de Kumanovo par le conseil de sécurité (résolution 1244). Aujourd'hui, l'OTAN agit militairement en Afghanistan, dans le cadre de la conception américaine de la « guerre contre le terrorisme ». La force d'assistance à la sécurité (ISAF) a été mise en place en août 2003 après que la décision eut été prise à Bonn en décembre 2001. Initialement, l'aide de l'OTAN avait été refusée par l'administration Bush, qui préférait intervenir de façon totalement unilatérale, hors du cadre formel qui implique de négocier à la fois des objectifs et des moyens. Les Etats-Unis se sont rapidement ravisés, et ont invoqué à nouveau le vieux thème du « partage du fardeau » (burden sharing) dont on avait déjà usé et abusé tout au long de la guerre froide pour inciter les alliés européens à augmenter leurs dépenses militaires. Même si aucun membre européen de l'Alliance n'a fait totalement siens les concepts néoconservateurs qui sont à la base de cette guerre, la participation à la guerre en Afghanistan constitue pour l'alliance une véritable épreuve de vérité, car c'est dans les montagnes d'Afghanistan que pourrait bien se jouer l'avenir de l'alliance. Elle met aussi à l'épreuve la fidélité des alliés envers la politique américaine. Lors du sommet de Bucarest, l'administration Bush a eu difficilement gain de cause dans ses demandes de renforcement des forces non américaines de l'OTAN, grâce notamment au président Sarkozy, nouveau « bon élève » de la classe atlantique. L'OTAN est aujourd'hui à la croisée des chemins : elle est apparemment forte si l'on considère son extension et le nombre d'états postulants qui se pressent à sa porte. Pourtant le secrétaire à le Défense Robert Gates a mis en garde contre les risques « d'implosion » si le succès n'était pas au rendez-vous en Afghanistan.
Claude Cartigny . Collaborateur de la revue Recherches Internationales. Copyright © Fondation Gabriel Péri